浅谈“万顷良田建设工程”中社会保障制度的建立与完善

0引言

随着我国工业化、城市化的快速发展，农民对土地依赖性的降低使得农用地流转成为必然并规模化。而随着土地流转对土地生产要素功能的强化，土地的社会保障功能被忽视或弱化。因此，社会保障制度的研究引起了越来越多学者的关注。目前对社会保障制度的研究热点是如何完善被征地农民的社会保障制度。

“万顷良田建设工程”是江苏省于2008年下半年开始实行的一项系统工程，其根本宗旨是通过对田、水、路、林、村进行综合整治，提高耕地质量;将农村居民点迁移到城镇，节约集约利用建设用地;建成大面积连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显的综合目标。本文针对江苏省各地目前正在实施的“万顷良田建设工程”的初期情况，通过分析土地对农民的社会保障作用，参考被征地和土地流转后农民社会保障制度的现状与不足，研究探索“万顷良田建设工程”中社会保障制度的建立与完善。

1土地的社会保障功能

随着经济社会的发展，农村土地的社会保障功能也发生了急剧的变化。在农村社会保障制度缺位的情况下，以土地为核心的家庭保障承担着农民的全部保障项目。土地的社会保障功能逐渐由单一的生存保障转变为兼具生存保障功能和发展保障功能。在一些传统的农村地区，土地仍然起着生存、就业、养老保障的重要作用;而在一些沿海、大城市周围以及一部分比较富裕的农村，土地已经不是农民主要的收入来源，土地扮演着保障农民发展的角色。

1.1生存保障

生存保障可以从生活保障、就业保障、养老保障3个方面阐述。生活保障是指随着城市化、工业化进程的推进，农民谋生的手段和就业的方式越来越多样化，但是，绝大多数农民的主要收入来源仍依赖于土地的产出，拥有土地的多少、沃瘠仍然是决定农民能否获得基本生活保障的重要因素;就业保障是指土地具有很强的吸纳劳动力的能力，在法律确认和保障长期、稳定的土地承包期限之后，由于拥有土地，农民总能就业。由土地承担“失业”的风险，出于寻求保障的心理，他们中的大部分人都保留着对土地的承包权和经营权，这也是当前制约农村土地流转的重要原因;养老保障是指目前我国大部分农村地区依然保持着“土地+养老”的以土地为依托的家庭养老方式。

1.2发展保障

我国农民对于土地有一种特别的依恋，在经济发展较快的地区，土地不是唯一的收入来源，但却是农民的精神支柱。据统计，在经济发展较快的苏南农村，目前仍然有89.7%的人拥有土地，在这些拥有土地的农户中，认为土地对家庭具有保障作用的占68.7%，而土地对于他们而言，心理的保障作用远远大于实际的经济保障功能。

2社会保障制度研究现状

2.1我国社会保障制度的现状

在实践中，征用农村集体土地，对被征地农民的安置方式主要有货币补偿安置、留地安置、招工安置、社会保障安置等基本形式。目前我国主要以货币补偿安置方式为主，这种方式比较单一，被征地农民的基本生活、就业、创业、社会保障等问题的解决缺乏有效途径，难以解除其后顾之忧。而社会保障安置则有助于解决被征地农民的基本生活问题，有利于维护被征地农民权益，有利于维护社会稳定，建立起妥善安置被征地农民的长效机制。

目前我国被征地农民的社会保障制度主要分为四种模式:①被征地农民基本生活保障制度，江苏省最新的被征地农民基本生活保障制度于2005年颁布实施，这种制度的优点在于可以通过区别保障对象，更加切实有效地将社会保障实施到位;②城镇社会保险制度，按照城镇职工基本养老保险的缴费标准，并允许以低于城镇职工基本养老保险的缴费标准参保;③农村社会养老保险制度，这种方法覆盖面较广，采用并完善了政府补贴、集体补助、个人缴费相结合的缴费激励机制;④小城镇社会保险制度。

2.2目前社会保障制度存在的问题

社会保障制度尤其是被征地农民的社会保障制度的研究是近几年才逐渐得到创新并推广的，因此，法律对被征地农民的安置没有明确责任主体，也没有明确规定被征地农民的基本生活、就业和社会保障等内容，更没有明确规定安置程序和安置途径。目前被征地农民的社会保障制度存在的主要问题包括3个方面。

2.2.1人口众多，覆盖面较低

我国特殊的国情使得我国的社会保障制度覆盖面也有特殊性，据调查显示，从全国来看，只有30%的被征地农民转为城镇户口，换言之，70%人口身份仍然为农民，且社会保障措施没有到位。普及度不够是目前社会保障体系最突出的也是亟待解决的问题。

2.2.2征地补偿标准过低，分配和使用不合理

目前的征地补偿制度中，仅仅以土地产值作为征地补偿标准不尽合理，因未考虑土地的增值、经济发展水平差异等影响因素而使得征地补偿标准过低。由于我国对征地安置补助费的分配缺乏具体细则，造成各地对征地安置补助费的分配比较混乱。据有关研究资料显示，安置补偿费的使用一般是政府占60%～70%，村级组织占25%～30%，被征地农民仅仅占10%～15%。

2.2.3就业安置不到位

土地是农民的基本生产资料和保障，征用土地必然影响到农民的生计，在土地使用权的转让过程中，就业是保障被征地农民的生活、解决其后顾之忧的根本途径。目前的社会保障中虽然考虑到了就业保障，但由于制度和运作等方面没有明确的规定和要求，劳动力就业安置却并未及时到位。

3“万顷良田建设工程”中建立社会保障制度的措施

3.1规范土地流转程序，完善土地流转制度

“万顷良田建设工程”中社会保障制度的特殊性在于其实质上是建立土地使用权流转后的社会保障制度，因此规范土地承包经营权流转的程序并完善土地流转制度是本工程中社会保障制度的首要前提。

农用地流转对提高土地资源配置效率、提高农村社会生产力水平、提升我国农业在国际上的竞争力具有深远意义。但是土地使用权的流转必须尊重农民的意志，真正按照“依法、自愿、有偿”的原则进行流转。要通过充分的宣传，大力引导各类组织和个人参与土地流转，根据农民意愿，合理促进土地流转主体多元化发展，使过去单一的由农户承包经营土地向由工商企业、专业大户、农业合作组织等租赁、股份经营土地转变，拓宽农用地流转渠道，促进农业规模化经营。

3.2合理确定土地流转收益，加强土地的收益保障作用

长期以来，诸多学者的研究比较重视的是合理分配土地补偿和安置费，并充分发挥其社会保障功能，强调补偿到位、提高补偿标准，却往往忽视了土地流转后的收益对于农民的社会保障作用。在“万顷良田建设工程”中，各地基本上都采用流转的方式使土地经营规模化，提高土地收益，因此我们着重分析土地流转后的收益对于农户的社会保障作用。目前已经开始实施和正在编制的规划中，加强土地收益保障作用的方式包括入股保底分红、逐年或者分年限提高并支付租金等，在苏南部分地区还增添了土地补偿费入股和限额自费入股的方式。通过这一系列措施，确保农民从土地获取的收益保值、增值，为工程区内的农户提供长期的生活保障。

3.3加大政府支出比例，提高社会保障的覆盖面

按照江苏省目前实施的“万顷良田建设工程”的实际情况，土地流转又分为让渡土地承包经营权和流转土地承包经营权两种情况。

对让渡土地承包经营权的农户，可参考江苏省被征地农民建立项目区农民社会保障专项基金的制度，实行统一筹集、分类保障、分级管理。这部分农民参加基本生活保障和基本养老保险所需资金，由政府、村集体经济组织、个人共同筹集，可加大政府的出资比例，各地方政府根据经济条件的不同，按照一定比例从财政中划拨资金，用于弥补工程实施后农民社会保障基金的不足，提高工程区内农民让渡土地承包经营权的积极性。要从社会保障制度的遵循原则、主要内容和形式，如管理体制、资金筹集和使用、保障项目的标准和待遇以及保障监督、法律责任等方面作出比较明确的规定，进一步加强政府的主导责任。

对流转土地承包经营权的农户，可参考现有农村社会保障制度进行保障。

3.4就业保障

从就业这个根本问题上解决农民的生计大事，拓宽农民就业渠道，保障农民利益，是社会保障体系建立和完善的着眼点。就业保障应该从两个方面予以考虑:①提高农民本身素质;②为农民提供更多的就业机会。

工程区内的农民本身素质的提高是指按照“政府引导、部门监管、农民受益”的原则，安排搬迁农民免费进行技术培训。通过培训，竞争上岗。农民掌握了用工企业技能之后，既解决了企业用工难的问题，也为自身进一步发展创造了条件。

为农民提供就业机会主要从几个方面考虑:

(1)土地流转后，农民可转为农业雇佣工人。项目区规划实施后，对农民流转的土地，实行竞争性发包，优先提供给本地农户承包经营，进行科学化、系统化、机械化种植，根据双向选择的原则农民可作为承包方或可返聘到承包方务工。

(2)农民可转为安置区小区就业人员。工程实施后，会集中建设农民集中安置区，随着这些小区的初步建设、投入使用，其配套设施不断完善，相应地将吸纳一部分搬迁农民从事物业管理、治安管理、餐饮业、服务业等第三产业，使其在社区保安、保洁、公益性工作、绿化养护等岗位上作出贡献。

(3)合理调整城乡产业结构，大力发展第三产业。通过各种专业技术培训，有意识地引导搬迁农民向第三产业发展，自主创业。鼓励搬迁农民从事经商开店等活动，并在政策允许下对自主创业人员在资金、税收、场地、收费等方面予以扶持，以减少他们的创业风险，增强他们自主创业的信心。

4结论

“万顷良田建设工程”是一项新型系统工程。它的一项重要目标，就是通过土地流转，促进农地资源优化配置，促进产业结构升级。在充分发挥土地的生产要素功能的同时，也要彰显土地的社会保障功能。本文通过分析，初步认为应该从完善土地流转程序和规范土地流转制度、合理确定土地流转收益以加强土地的收益保障作用、加大政府支出比例以提高社会保障的覆盖面、就业保障几个方面来建立和完善社会保障制度。